在这种情况下，行政问责就必然指向该机构中党的负责人。

另一方面，部门行政法又是相对独立的，在行政法体系中可以将一般意义上的行政法与部门行政法予以合理的区分。当然，本文不是对部门行政法与行政法关系的探讨，对于这个问题，我们暂且不予以讨论。

而作为历史现象，它必须随着历史时代的变化而变化，必须和时代发展的节奏保持同步。行政救济条款在部门行政法中的反映则更加普遍。无论如何，这两方面的关系都必须考虑到，否则，部门行政法即使有变化，也可能破坏法治体系。民间规则之所以能够在法律体系中有相应的地位，决定于我们将社会管理的概念改换为社会治理的概念。也许，目前我国行政法体系的这种状况会使行政组织法、行政程序法和行政救济法这些一般行政法的内容更加具体、更加具有针对性。

变迁维度的把握应当考虑下列因素： 一是行政法体系的变迁。沿着这个思路，我们认为部门行政法应当促使行政法体系结构的分化，应当将传统行政法的结构明晰。但具体到生态建设实践中，我国地方政府履行生态义务不仅仅需要作为国家根本任务的生态文明条款的辐射性效力支撑，序言条款还应当进一步作为国家权力配置标准作用于具体的国家机构职责划分中，具体化对生态文明建设权力的国家授予，为地方政府行使生态建设职权提供权力裁量空间的基准，为行政机关的生态治理行为提供合宪性依据。

当前，执政党政策的奖惩激励与法规范的效力约束基本能够满足地方政府发挥环境治理功能、履行生态建设义务的需要，但亦应当充分防范地方政府履行义务因缺乏宪法层面明确规范的支撑而出现低效、低能状态的风险，则应当充分发挥宪法对法律的解释作用，以制宪目的的的精神、依法解释、反映社会发展需求和体现宪法规范力为标准解决具体规范实施的问题。本轮机构改革使党政融合的范围明显扩大，传统作出行政决策的党走向前台，参与到行政过程中，这就使得地方政府在履行环境保护义务的过程中面临着权力性质与来源的困惑。其次，单行法律对生态义务的回应较少。一是民法典的生态环境保护功能的实现为具体的生态治理主体在实施治理行为中对基本权利进行限制提供了法体系的合宪性资源。

四、地方政府生态义务的规范与实践挑战 （一）宪法地方政府生态义务的规范依据不足 宪法第一百零七条是地方政府履职的直接宪法依据，对地方政府履行义务，行使公权力产生直接的规范约束。党政同责中所共同承担的义务的具体来源、划分界限，重合范畴等问题均需要从宪法层面进行解释，否则，将严重影响环境法律在环境治理领域发挥规制作用。

人民政府有关部门和军队环境保护部门对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理，即环保部门在环境保护工作中对工作进行统一安排，地方政府有关部门负责具体的工作实施。在宪法规范原则性的宪法监督之下，环境宪法为公权力设定生态环保义务，结构比较完整、内容比较系统，这为人民监督公权力在生态环保方面职责履行提供了宪法依据[15]。明确生态环保并非严格法律保留事项，国务院亦可根据《中华人民共和国立法法》第六十五条第二款第二项就生态文明建设工作制定行政法规、各部委可根据《中华人民共和国立法法》第八十条制定行政规章[19]。从生态义务的履行角度来看，该条规范存在三个值得思考的问题。

生态危机与环境问题不同，具有全球化、综合化、社会化、政治化、环境受害者与致害者的同一化和高科技化等特点[4]。则作为对环境治理具有实际重要影响的党内法规制度体系和政策制度体系的功能发挥和效力实现应当在宪法的范畴内与生态法律制度体系互相配合，共同实施。在现代社会，国家对人权的尊重与保障义务已经从传统的公民权利和政治权利拓展到对于经济、社会和文化权利的多维保障。党的文件作为指导国家治理的政策性文件与宪法所规定的最本质特征相符，因此，党的政策对宪法所明确的以政府为代表的国家治理主体具有规制作用，宪法对基本矛盾的变化应该作出回应。

针对其特点，我们应对生态危机的手段与方法亦须做出改变。生态义务要求治理主体在发挥治理功能、履行行政职责的过程中遵循规范体系的全面约束，恪守维护生态环境的基本底线，同时也需要在生态文明建设具体制度的指引下以积极的作为促进生态文明目标的实现。

环境权的主观属性与其实现的客观路径说明，国家保护义务针对公民环境权的履行最终作用于与具体公民直接相关联的以地方政府为代表的环境保护主体，宏观上国家环境保护义务的实现依赖于微观地方政府环境保护义务的履行。2.环境保护党政同责带来的问责挑战 2015年8月17日由中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》第三条规定：地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，党委和政府主要领导成员承担主要责任，其他有关领导成员在职责范围内承担相应责任。

法规范并非彼此无关的平行并存，其间有各种脉络关联。二是环境法对地方政府生态责任的规范为宪法变迁提供了资源。（三）公民权益范畴拓展的要点指引 生态危机的根源在于人类生产生活方式与自然之间关系的矛盾。地方政府履行生态文明义务，实施生态治理行为受到生态环境党内法规、党的生态环境政策、生态环境法律制度的规制，从宪法层面证成这一法制体系，为党政同责环保督察等制度的顺利实施提供了支持，也从法治的范畴为地方政府的履职确定了目标，划定了界限。部门法的效力来自于宪法的授予，环境法设立地方义务的正当性来源于对宪法生态文明建设条款的体系性解释，但在生态文明建设逐渐上升为国家治理的一个重点之时，对宪法规范中地方生态义务做显性处理无疑更有利于生态治理目标的达成和生态文明的实现。我国《宪法》尽管没有明确规定环境权，但是结合《宪法》第九条、第二十六条以及第三十三条等条款，可以为环境权主体提供间接保护。

这也是《中国共产党章程》规定党必须在宪法和法律的范围内活动和《宪法》依法治国原则的基本要求。以公共利益保护为目的、以行政规制手段为主体的环境法制度，因行政机制僵硬、管理成本过高或者管理难以覆盖经济社会生活等原因同样达不到有效解决环境问题的目标[27]。

环境权保护 一、引言 生态义务是生态法律关系中与生态权利相对应的概念，其外延大于环境保护义务，要求义务主体以积极的行为维护良好生态环境和生活环境，强调对生态风险的预防、生态危机的综合治理和促进生态文明的发展。2018年生态文明入宪即是执政党理念与国家政策通过立法程序转化为宪法规范中的国家目标，由此形成的宪法环境保护条款体系，标志着环境治理体系在宪法制度层面形成了规范意义上的重大进步。

在特定的语境下，文物保护与生态保护相会配合交织，共同约束地方政府的权力，发挥规范效力。增补环境宪法的内容，当然体现着宪法辐射部门法的作用，但对此问题的思考不能局限于此种 单向思维，而应认真检视部门法的动态反作用。

具体到我国的生态保护实践，国家对于生态文明的认知、理解也经历了由初步理解外观到深入挖掘内涵的逐步深化过程，宪法文本变迁生动地体现了这一点[2]。（三）完善国家治理体系功效的协同发挥机制 基于中国特色社会主义国家治理体系的基本架构，在我国生态环境治理中发挥重要作用的制度类别包含生态环境党内法规、党的生态环境政策、生态环境法律制度三种[28]。文章来源：《学习论坛》2020年第2期。二是环境权发展为地方政府生态义务带来理念转向。

现行宪法所表达的积极环境观体现出宪法对环境治理中国家权力的规制除了分解，还要综合协调，构建以积极治理为导向，立法基础、行政主导、司法保障的权力合作机制[14]。而一百零五条具体列举的地方政府职权在推进国家机构职能优化协同高效、健全部门协调配合机制语境下必然负有生态文明建设的具体职权。

也就是说，在此次机构改革中，包括从中央组建自然资源部、生态环境部到地方在规定限额内因地制宜设置与生态文明建设有关的机构和配置职能，均是在执政党的领导下依据执政党政策完成的。另一方面也使公民对于生态文明、环境保护的认知不断发生变革。

现行《宪法》第九十九条规定了地方各级人民代表大会的职权，其中包括了审议和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划等。这是党政同责这一概念生态建设、环境保护领域被提出。

从具体规范层面来看，自2015年生态文明体制改革开展以来，与《生态文明体制改革总体方案》所配套的措施大量以党和国家的规范性文件的形式颁布并实施，且主要集中于生态文明绩效考核和责任追究方向。3.《宪法》第九条、第二十二条、第二十六条的明确证成 我国《宪法》第九条和第二十六条是宪法中的核心环境保护条款，既有对规范手段的描述，也有对规范目的的描述，从消极的环境干预、积极的环境保护、环境基准的设定、环境教育、政府环境责任等几个方面对行政权进行了指向[16]。通过对宪法国家生态义务的诠释有利于生态目标的实现，在地方政府生态实践中发挥宪法效力应当着眼于宪法生态条款与环境法的交互，而在宪法双轨制实施的视角下理解生态治理中政策与法律之间关系则是治理效果最大化的基础。《深化党和国家机构改革方案》则进一步强调了，地方机构改革要全面贯彻落实党中央关于深化党和国家机构改革的决策部署，坚持加强党的全面领导。

我国现行《宪法》第三十三条人权条款是环境权宪法保障的权利根基，是环境权的国家保障义务的权利来源。包括《中华人民共和国野生动物保护法》等将林业修改为林业草原则体现了环境治理的体系性治理，由单一环境要素的保障发展到广泛的联动治理。

同时，依法治国与国家治理相辅相成、殊途同归，推进国家治理体系和治理能力现代化，核心是要推进国家治理法治化[30]。对义务的履行意味着对权力的行使，行使界限在于宪法规范及作为宪法规范具体化的部门法规范，对地方政府履职中所作出的行政行为的合法性审查事实上是让行为接受合宪性审查的考验， 其中，行政主体对义务的正当履行和对权力的合理行使是审查的重要标准，宪法层面的地方政府生态环境建设义务在此处得到了逆向证成。

环境权作为主观权利一个原因在于通过客观法的再主观化，国家的保护环境义务可以成为公民针对国家的环境保护请求权。2.生态文明条款对地方政府生态义务的框架控制 从法律体系内部来看，生态文明入宪的体系性功能包括层进的三个方面，即生态观的宪法表达、生态制度的宪法安排以及生态权利的宪法保障[13]。